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El Modo Internet de Interconectarse 30 septiembre 2022

El remitente paga: las conclusiones que deben sacar los legisladores europeos del caso de Corea del Sur

Carl Gahnberg
Por Carl GahnbergDirector, Policy Development & Research
David Frautschy
David FrautschySenior Director, European Government and Regulatory Affairs

Mientras los defensores de las nuevas normas de interconexión en Europa defienden un nuevo régimen de pago, basado en un modelo de “el remitente paga”, se plantea una pregunta importante en el debate: ¿por qué los defensores no ponen encima de la mesa el caso de Corea del Sur, donde se aplicaron normas similares?

La respuesta es sencilla: no es un ejemplo favorable.

Lamentablemente, la historia del régimen de pago de Corea del Sur es un ejemplo de cómo parchear una política mala con otra política mucho peor. En mayo de este año publicamos un Informe sobre el impacto en Internet con el caso de Corea del Sur, en el que analizamos las implicaciones de las normas existentes y las enmiendas propuestas recientemente que se están debatiendo actualmente en el parlamento nacional.

La conclusión de nuestro informe fue que las normas no solo son perjudiciales para los usuarios de Corea del Sur, sino que también suponen una amenaza directa para el modelo de interconexión propiamente dicho.

¿Qué pasó para que un país puntero en el sector digital como Corea del Sur acabara adoptando una serie de políticas contrarias a la forma de funcionamiento de Internet? ¿Qué notas deben tomar los legisladores europeos? En este artículo del blog vamos a echar un vistazo a la evolución de las normas en Corea del Sur y el tremendo daño que se puede infligir a Internet y a sus usuarios mediante un cambio de las normas fundamentales.

El principio del mal – Regular las interconexiones

La capacidad para repartir el almacenamiento y el tratamiento de datos a lo largo de la red es una de las ventajas fundamentales de Internet. Cuando los usuarios interactuamos con un servicio en línea rara vez interactuamos con un solo servidor, sino con una red de servidores que contribuyen a las actividades del servicio. Esto implica el uso de redes de distribución de contenidos (CDN, por sus siglas en inglés) que guardan una copia de contenido muy solicitado en servidores dedicados (memorias caché) cerca de los usuarios. La memoria caché ayuda a los usuarios finales a mejorar la calidad del servicio reduciendo la latencia y aumentando la resiliencia, y esto supone para el ISP menores costes y mejoras de capacidad, ya que puede evitar enlaces de tránsito caros.

La historia del régimen de pago de Corea del Sur empieza con una de estas memorias caché ofrecida por Facebook. Mediante acuerdos de peering entre los ISP más grandes (KT, SK Broadband y LG Uplus), se habilitó contenido al que anteriormente se accedía mediante enlaces de tránsito caros al servidor de Facebook situado en Hong Kong, por ejemplo, de manera que se pudiera acceder a dicho contenido desde la memoria caché de Facebook en la red de KT.

Si todo hubiera acabado ahí, las cosas serían bastante parecidas a la forma en que ha evolucionado Internet en casi todo el resto del mundo: ventajas recíprocas para el ISP y el proveedor del contenido en forma de mejor calidad de servicios y reducción de costes al llevar un almacenamiento y tratamiento de datos del servicio más cerca de los usuarios en el extremo de la red.

Pero en 2016, el gobierno coreano introdujo una serie de enmiendas a su política de interconexiones de 2005 que, básicamente, alteró las normas de interconexión negociada voluntaria mediante la imposición de un régimen de “el remitente paga”. El aspecto fundamental de este cambio consistió en la imposición de un requisito de “pago mutuo” entre operadores del mismo nivel, según el cual los ISP estaban obligados a compensarse mutuamente por el trafico intercambiado entre ellos. Poco después de ello, KT empezó a recibir grandes facturas de los otros dos proveedores de servicios de Internet de primer nivel, que pedían el pago por el tráfico de Facebook que se enviaba desde la memoria caché de la red de KT.

Ante estas reclamaciones de pago, ahora obligatorias por las nuevas normas de interconexión, KT trató de recuperar estos costes cobrando a Facebook por el tráfico enviado desde la memoria caché. Cuando fracasaron las negociaciones entre KT y Facebook, esta última decidió desactivar su memoria caché en la red de KT, lo que supuso que los usuarios coreanos fueran redirigidos a otras cachés en el extranjero.

Cuando Facebook decidió desactivar su memoria caché en Corea las consecuencias fueron evidentes. Por ejemplo, para los usuarios de las redes de SK, que previamente recibían los datos de la memoria caché de la red de KT, la latencia para conectarse a Facebook se multiplicó por más de cuatro.

Lo malo va a peor: parche de política número 1 – Requisitos de estabilidad del servicio

Debido a este deterioro de la calidad del servicio de las conexiones a Facebook, KT presentó una demanda ante regulador KCC, que puso una multa a Facebook de 328.000 dólares por interrumpir deliberadamente sus servicios. La decisión se anuló posteriormente en agosto de 2019, cuando el Tribunal Administrativo de Seúl se puso del lado de Facebook por considerar que el proveedor de contenidos tenía derecho a redirigir libremente las rutas de la red.

Paralelamente al litigio entre KT y Facebook, se había iniciado una nueva batalla legal entre SK Broadband y Netflix por el espectacular aumento del tráfico originado por el servicio. En noviembre de 2019, SK presentó una demanda ante el KCC para que Netflix pagara una “comisión de uso de red” como compensación por el aumento de las necesidades de banda ancha. En concreto, SK pidió que Netflix pagase los gastos de las mejoras de red. La decisión quedó suspendida después de que Netflix pidiera al Tribunal Central de Seúl que aclarara que no existían dichas obligaciones según la legislación surcoreana[1].

En lo que aparentemente fue una respuesta directa a los desafíos legales descritos anteriormente, la Asamblea Nacional de Corea aprobó la “Ley de Estabilización del Tráfico de Proveedores de Contenidos” en mayo de 2020 (conocida informalmente como la “Ley Netflix”). Esta nueva ley introdujo una modificación en la Ley de Empresas de Telecomunicaciones (TBA, por sus siglas en inglés) que obligaba a los proveedores de contenidos de cierto tamaño (1 % del tráfico total y 1 millón de usuarios diarios) a tomar medidas que garantizaran la estabilidad de sus servicios a los usuarios coreanos.

Respecto a las normas de 2016, las nuevas modificaciones pueden considerarse un intento de parchear los efectos negativos del régimen de “el remitente paga”. Al imponer el requisito de “medidas de estabilización del servicio”, la ley es en realidad un medio para obligar a los proveedores de contenidos extranjeros a negociar las tarifas de uso de la red con los grandes ISP, ya que tendrían que desplegar infraestructura (por ejemplo, memorias caché) y establecer acuerdos de interconexión para cumplir los requisitos.

Lo peor empeora todavía más: parche de política número 2 – Imposición de comisiones de uso de red

Aunque la historia del régimen de liquidación de Corea está ligada a la presencia de grandes proveedores de contenidos internacionales, han sido los proveedores de contenidos nacionales los que se han llevado la peor parte. La normativa de 2016, que impuso un régimen de «el remitente paga», supuso que el alojamiento de contenidos en cualquiera de las redes coreanas se convirtiera en algo excesivamente caro, ya que el ISP repercutiría los costes en el proveedor de contenidos. Mientras que Facebook podía simplemente desactivar su memoria caché y dirigir el tráfico al extranjero cuando KT le pedía “comisiones de uso de red”, los proveedores de contenidos locales no podían hacerlo.

Este impacto desigual en los proveedores de contenidos nacionales y extranjeros ha sido un problema subyacente desde 2016 y se consideró una de las motivaciones clave para las enmiendas de 2020. Para abordar esta cuestión, y una vez más tratar de parchear los efectos adversos de las normas del SPNP de 2016, la Asamblea Nacional de Corea está debatiendo actualmente una enmienda adicional a la TBA. Esta enmienda obligaría a pagar tasas por el uso de la red tanto a los proveedores de contenidos nacionales como a los extranjeros. En efecto, ampliaría el alcance del actual régimen de SPNP de Corea del Sur, pasando de la interconexión entre los ISP locales a incluir ahora cualquier punto final del Internet global.

Las lecciones de Corea del Sur

El caso de Corea del Sur ofrece una valiosa lección a los responsables políticos europeos. Por una parte, es una historia sobre cómo la intromisión en la negociación voluntaria entre redes puede tener efectos negativos tanto en la economía como en el rendimiento de la red. Hemos visto cómo los proveedores de servicios abandonan el país para evitar estar sujetos a la normativa, cómo se degrada la experiencia de Internet debido a las mayores latencias y cómo aumentan los costes para las empresas y los consumidores.

Por otra parte, es una llamada de atención para que no se toquen los pocos principios fundamentales en los que se basa Internet. Hay que preservar lo que hace de Internet una infraestructura global accesible y las normas fundamentales que protegen a sus usuarios, como el Reglamento del Internet abierto, no deben diluirse por los intereses comerciales de una minoría.

Sin embargo, quizá la lección más importante de Corea del Sur es la que ha permitido la caída en picado de la regulación: si se parte de la premisa, errónea desde el punto de vista fáctico, de que los contenidos y los datos consumidos por el usuario final son de alguna manera “empujados” hacia el usuario final, entonces la trayectoria lógica se parecerá a lo que ha ocurrido en Corea del Sur. Una premisa falsa te hará sacar una conclusión falsa. Los legisladores europeos no deben caer en esta trampa.


[1] Netflix perdió el caso en junio de 2021, pero desde entonces ha interpuesto un recurso de apelación ante el Tribunal Supremo de Seúl en un proceso que sigue en marcha en el momento de la publicación de este artículo.


Crédito de la imagen: Mathew Schwartz

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Descargo de responsabilidad: Los puntos de vista expresados en esta publicación pertenecen al autor y pueden o no reflejar las posiciones oficiales de Internet Society.

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